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    行政诉讼
 
行政机关在行政诉讼举证中应当注意的几个问题

福建省人民政府法制办公室  陈英容
     《行政诉讼法》的颁布实施,从法律层面上正式确立了中国社会的“民告官”制度,给中国社会带来观念和制度上的巨大变革,是我国民主法制建设的一个里程碑。行政机关,特别是行政机关的领导干部,应正确认识行政诉讼的作用和意义,从依法治国,建立社会主义法制国家这一战略高度来理解这一法律制度的重要性和必要性,消除抵触情绪和各种心理障碍,积极地对待和参与应诉工作。为能在行政诉讼中掌握主动,提高诉讼效率,行政机关在诉讼过程中应特别注意举证问题。
     俗话说,“打官司,就是打证据。”证据是诉讼的灵魂,三大诉讼法规定的以事实为根据、以法律为准绳的基本原则,其中的“事实”是靠证据来支撑的。2002年10月1日生效施行的最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《规定》),第一次在法律文件中明确了裁判案件应当以证据证明的案件事实为根据。《规定》对行政机关举证问题提出很高的要求。本文拟将围绕《规定》的相关规定,谈谈行政机关在行政诉讼举证中的几点注意事项。
     一、明确举证责任的分配
     举证责任是法律假定的一种后果,即承担举证责任的当事人应当提供证据证明自己的主张,否则将承担败诉的法律后果。法律设置举证责任的目的,主要是为了解决当案件事实处于真伪不明状态时,法院应当如何作出裁决的问题,即解决这种真伪不明状态引起的不利诉讼后果的归属问题。1989年颁布的《行政诉讼法》第一次出现“举证责任”这一用语,《行政诉讼法》第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”从而在立法上明确了作为被告的行政机关应当提供证据证明被诉具体行政行为的合法性。当被告不提供或者不能提供证据证明具体行政行为合法时,则由被告承担败诉的后果。原告并不因为举不出证据证明具体行政行为的违法性而败诉。
     需要特别注意的是,由于行政诉讼脱胎于民事诉讼,行政机关易受民事诉讼关于“谁主张,谁举证”原则的影响,把本应由行政机关举证的事项,推给原告举证,从而导致不利法律后果。因此,正确理解行政诉讼举证责任的分配尤为重要。
     被告负举证责任是行政诉讼的特有原则,该责任的确立背后蕴含着深厚的法理基础:(一)被告负举证责任是依法行政原则的应有内涵。依法行政原则要求行政机关作出行政行为不仅要依据实体法,而且要依据程序法,即行政行为必须符合法定程序。行政行为符合法定程序的最基本规则是“先取证,后裁决”。因此,行政  机关在行政诉讼中应当能够提供充分的证据证明其行政行为的合法性,这是被告负举证责任的基础。(二)被告与原告相比具有举证优势。行政权具有单方性、优益性、强制性、主动性、自由裁量性、广泛性等特点,在行政程序中,被告行政机关处于主动、强势地位,原告行政管理相对人则处于被动、弱势地位。被告行政机关由于具备专业知识和技术条件,则更具举证能力。“法律不强人所难”,从举证难易程度而言,由作为被告的行政机关负举证责任更符合法律公平、公正的精神。(三)由被告负举证责任还有立法政策上的考虑和行政导向方面的意义。法律设置举证责任的目的是为解决当案件事实处于真伪不明状态时引起不利诉讼后果的归属问题,行政诉讼要解决的问题是具体行政行为是否合法,从行政诉讼保护行政相对人合法权益的立法目的出发,设置被诉具体行政行为违法推定原则是立法者最合理的选择,即当行政机关的具体行政行为被诉至法院时,法律推定被诉具体行政行为是违法的,除非行政机关能够提供充分的证据推翻具体行政行为违法事实的存在。当行政机关不举证或举证不能而使案件事实处于真伪不明状态时,法院只能判决被告行政机关承担败诉的法律后果。由被告承担举证责任所具有的行政导向方面的意义在于,有利于督促行政机关依法行政,促使其严格遵守“先取证,后裁决”的程序规则,以充分实现行政诉讼法的立法目的。
     《规定》强化了被告的举证责任,既规定了行为意义上的举证责任,即作为被告的行政机关要对自己作出的行政行为的合法性向法院提供证据来加以证明;又规定了结果意义上的举证责任,即行政机关在不能提供或不能在期限内提供相应证据时,要承担不利的诉讼后果。作为被告的行政机关应明确自己的举证范围,在诉讼中严格遵守《规定》的规定。根据《行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二十六条、《规定》第一、四条的规定,原告仅就起诉是否符合法定条件、不作为案件中证明提出申请的事实、一并提起的行政赔偿案件中证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实等负举证责任。除此之外,其他均应由被告行政机关负举证责任,主要包括:1、被诉具体行政行为是否合法的全部证据和所依据的规范性文件;2、认为原告起诉已超过法定期限的证据;3、若是行政处罚,还应提供事实、依据,证明行政处罚的合理性。
     二、注意法定期限内举证
     过去,民事诉讼与行政诉讼均实行“证据随时提出主义”,当事人在诉讼中的各个阶段均可随时提出新的证据,导致诉讼程序缺乏应有的稳定性,也容易造成人民法院大量的重复劳动,浪费了有限的审判资源,妨碍了审判效率的提高,基于此,《规定》严格了举证时限,明确被告行政机关的举证时限为10天,从收到起诉状副本之日计算。被告不仅要在此期间内提供作出具体行政行为的全部证据,而且还要提供所依据的规范性文件,如果不提供或无正当理由逾期提供的,就要被视为具体行政行为没有相应的证据。如果被告行政机关因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由,不能在10日内提供证据的,也应当在收到起诉状之日起10日内及时向人民法院提出延期提供证据的书面申请,经人民法院准许,应当在正当事由消除后十日内提供证据。否则,将同样被视为具体行政行为没有相应的证据,承担不利法律后果。此外,根据《解释》第三十一条的规定,被告行政机关在一审中没有提交的证据,在二审期间向人民法院提交,即便该证据确实且足以证明具体行政行为的合法性,也不能作为二审法院撤销或变更一审裁判的根据。可见,作为被告的行政机关在诉讼中应当遵守举证时限,及时举证,有证据就应及早出示,免得“过期作废”,承担败诉的法律后果。可以说《规定》对举证期限的明确,是完善我国诉讼证据制度的一个非常重要的举措。
     三、提供证据应符合要求
     行政诉讼法规定7类证据经法庭审查属实可作为定案的根据,即书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验及现场笔录。当事人依法提供的各类证据,是行政诉讼中质证和认证的基础,是法院查明案件事实的主要依据,但由于行政诉讼法没有对当事人提供各类证据提出相应明确的要求,实践中由于当事人提供的各类证据往往存在各种各样的问题,给庭审质证、认证带来困难,甚至发生案件事实认定错误。《规定》分别对当事人向法院提供的各类证据及涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据,规定了相当具体的要求。因此,行政机关在行政程序中收集证据就应严格按照《规定》要求,在应诉时,才能按照《规定》要求提供各类证据,否则,所提供证据将不被法院采信。
     按《规定》要求,提供书证应符合如下要求:提供书证的原件,原本、正本和副本均属于书证的原件,提供原件确有困难的,可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本;提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的,应当注明出处,经该部门核对无异后加盖其印章;提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的,应当附有说明材料;提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录,应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。提供物证应符合如下要求:提供原物;提供原物有困难的,可以提供与原物核对列无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据;原物为数量较多的种类物的,提供其中的一部分。提供计算机数据或者录音、录像等视听资料应当符合如下要求:提供原始载体确有困难的,可以提供复制件;注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等;声音资料应当附有声音内容的文字记录。行政机关向人民法院提供证人证言的,应当符合如下要求:写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况;有证人的签名;不能签名的,应当以盖章方式证明;注明出具日期;附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
     《规定》规定了非法证据排除规则。证据的排除规则来源于英美法系,它是针对那些与案件事实具有关联,本应加以使用的证据,因基于人权保障或其他政策考虑,或者为了防止不可靠的证人及误导的证言,明确规定将其加以排除的证据规则。证据的合法性是决定其是否能成为定案依据的关键因素之一,法院审查证据的合法性主要看其是否符合法定形式、取得程序是否合法以及有无其他违法情形。根据《规定》,下列证据材料不能作为定案的依据或认定被诉行政行为合法的证据:以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据、严重违反法定程序收集的证据材料、以偷拍、偷录、窃听等手段获取的侵害他人合法权益的证据材料、以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料、无正当理由超期提供的证据材料、被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据以及被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据或者非法剥夺原告方的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据。
     值得注意的是,《规定》允许原告或者第三人要求相关行政执法人员作为证人出庭作证。这对行政执法人员提出很高的要求,在我国目前行政执法实践中,尤其是在基层行政机关,很多处于第一线执法岗位的人员,或是未通过执法资格考试,未取得执法资格证件,不具备行政执法人员身份;或者干脆是文化程度极低的临时工、合同工。这些人员代表行政机关所作出的具体行政行为若被诉至人民法院,到时原告或者第三人要求其以证人身份出庭,由于其不具备行政执法人员的合法身份,那么其所作的证人证言的合法性将受到质疑,面临不被采信的风险。因此,行政执法人员必须有执法资格,身份上首先必须合法。行政执法人员以证人身份出庭,一方面有助于执法观念的转变,树立司法权威;另一方面更有利于查清案件事实。这也是我国证人制度与国际接轨的趋势,行政执法人员要有这方面的心理准备。事实上,行政官员、警察等以证人身份出庭作证世界多数国家均有相关规定。
     此外,《规定》确立了最佳证据规则,即证明同一事实的数个证据,其证明力大小有别,如国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证,鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言,原件、原物优于复制件、复制品,法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论,法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录,原始证据优于传来证据,其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言,出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言,数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。因此,行政机关在诉讼中应尽量提供证明力强、效力等级高的证据。
     四、积极出庭参与诉讼
     民事诉讼证据规则和行政诉讼证据规则均规定:证据应当在法庭上出示,并经庭审质证,未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据。质证是指双方当事人在人民法院审判人员的主持下,当庭就证据的真实性、合法性以及证据证明力的有无及大小,进行质疑、说明与辩驳的过程。当事人双方出庭是进行质证的前提,在行政诉讼中,负举证责任的是被告行政机关,如果其不出庭参加诉讼,一方面则导致庭审质证活动将无法进行,另一方面,不仅会损害司法权威,而且也不利于行政机关特别是行政首脑总结经验,吸取教训,提高执法水平。因此,《规定》明确,经合法传唤,因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的,被告提供的证据不能作为定案的依据,但当事人在庭前交换证据中没有异议的证据除外。这样可以有效地制约行政机关,督促其履行出庭义务,同时为维护司法权威起到重要的作用。而且行政机关出庭应诉,对于提高应诉技巧,促进依法行政都起到很大的推动作用。


                来源:中国政府法制新闻网                                  作者:不详

 
 
 
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